por José María Rodríguez Arias
El sistema jurídico en que se fundamenta la educación en España está repartido entre dos leyes, por un lado, Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), que regula algunos aspectos básicos del sistema (la clasificación de públicos, privados y concertados la encontramos en esta ley) y por otro tenemos la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), que es la ley básica que organiza todo el sistema educativo (todo todito) y sirve de base para las especificidades desarrolladas en las comunidades autonómicas (que ya todas cuentan, si no me equivoco, con competencias en educación; no era así hace treinta años).
Ambas leyes han sido modificadas múltiples veces, la última realmente importante se produjo en el 2013 con la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE o Ley Wert), que nunca llegó a funcionar plenamente (uno de sus apartados más polémicos, la reválida con efectos académicos, no se ejecutó nunca; en el Real Decreto-ley 5/2016 se dejó pendiente a un gran pacto que no se produjo).
Se suele decir mucho que la educación está politizada, que se debería llegar a un gran pacto y establecer un sistema firme y duradero. Los grandes pactos se han intentado, incluso con el gobierno de Rodríguez Zapatero se estuvo realmente cerca a conseguirse, pero no fue posible.
La educación es un tema fundamentalmente político, con modelos muy distintos que se notan en el día a día con un marco relativamente parecido (no en todas las CC.AA. se ha desarrollado el modelo igual, cada una, además, ha aplicado a ese marco general la ideología de sus gobiernos autonómicos); en todo caso, lo esencial del modelo no se ha tocado desde el 85 y esta nueva ley tampoco lo modifica.
Pero la educación claro que es política: cómo es, quién accede, cómo se desarrolla la vida en un centro educativo y mil detalles más dependen absolutamente de la concepción de la sociedad que se tenga. Por poner un ejemplo bastante tonto, pero creo que significativo, las fuerzas más conservadoras tiran por direcciones profesionalizadas y específicas y las fuerzas más progresivas apuestan por modelos participativos en la dirección de los centros escolares. Las fuerzas más conservadoras siempre han quitado peso a la representación estudiantil y la más progresista les ha dado más cuartelillo, y así con todo.
Las reformas en educación son terriblemente complejas, no solo por la materia que es, sino por lo que supone cualquier cambio. Hasta gobiernos con mayoría absoluta han tenido que ir dejando para después sus reformas (y al final aprobar por la puerta pequeña y con paralización por el siguiente gobierno, como pasó con la LOCE del 2002) o se han encontrado con una gran resistencia al cambio (tras la aprobación de la LOMCE no se aplicó nunca la reválida, como decía previamente), por no decir que los calendarios de aplicación son extensos en tiempo y demás (aún hoy quedan títulos de la LOGSE de 1990 en marcha, pocos, pero ahí están). Esto se debe a que no es fácil cambiar un sistema fundado en personas (personal docente, directivo, administrativo, inspector…) y en recursos físicos (desde los inmuebles a todos los libros y demás).
Pero en el titular hablaba de pantomima contra la reforma de la LOE (literalmente eso es la LOMLOE recientemente aprobada en el Congreso de los Diputados que ha sacado «manifestaciones en carros» por toda España), y va un poco por la exageración de la reacción y la cantidad de «mentiras» que se vierten como si fueran argumentos legítimos.
Algunas cosas sobre la ley las recogen muy bien en Maldita, desgranando en detalle esos «bulos» contra el texto.
Aún así, no me resisto a hacer un repaso en algunos temas que han salido en el debate de estos días:
El español como lengua vehicular
Ah, esa palabra. Es un campo de batalla de los nacionalismos (el español contra todos los demás que conviven dentro de este país llamado España), pero es una polémica mucho más estéril de lo que parece.
Acá igual me contradigo un poco, pero quiero explicarme bien. Las palabras en política son importantes; en los últimos años el discurso se ha centrado mucho en cuál es o cuál no «la lengua vehicular» en la educación (pública o privada). En el proyecto de la LOMLOE se mencionaba que la lengua era el castellano y la cooficial, si la había, y esto se quitó a petición. ¿Tiene efectos reales? Muy parcialmente.
Eso de «lengua vehicular» apareció en la LOMCE de forma efectiva (2013), que incorporó en la LOE una Disposición Adicional en que metía mucho contenido sobre la obligación de las administraciones públicas de garantizar que en un territorio cualquier persona podía estudiar en castellano; desarrolló un sistema de pago a lo privado, si hiciera falta, a costa de los presupuestos autonómicos y decidido por el Ministerio de Educación y esto chirriaba mucho con el reparto competencial, tanto así que el Tribunal Constitucional (sentencia 14/2018) decidió que todo ese desarrollo era anticonstitucional (ahí están, los garantes de la constitución legislando en contra de ella) y lo declararon nulo.
Explicó el TC que no hacía falta decir lo de vehicular (por cierto, término bastante usado en la jurisprudencia) pues va de suyo a la vista de la Constitución, que las anteriores legislaciones a la LOMCE ya lo protegían así (aunque no lo dijeran tal cual) y que, por último, y aunque estaba bien recordar lo de vehicular, todo el sistema para garantizarlo era contrario al bloque constitucional y, por tanto, inaplicable. En términos prácticos, que tanto viaje para nada, que no se podía imponer lo que desde el PP se quiso con la LOMCE y que ya estaba protegida por la Constitución esa opción en castellano.
Vamos, que no es necesario decir que el castellano es vehicular para que lo sea, como lo era antes del 2013 y como lo seguirá siendo tras esta LOMLOE. ¿Entonces dónde está el problema? Que a los nacionalismos (insisto en que hablo tanto del español, representado por partidos variados, aunque casi todos a la derecha, como de los nacionalismos de otras regiones de España, representados por partidos que se dicen de izquierdas o de derechas, según toque) les gusta decir que su lengua debe ser la vehicular y no «la otra» (la cooficial o la española).
Pero esta batalla se ha luchado en el otro lado, y perdido de igual forma por ambos nacionalismos (en un juego de equilibrios bastante decente). El Tribunal Constitucional analizó el Estatuto de Cataluña de 2006 (en esa macrosentencia de 31/2010) y, entre otras muchas cosas, dio por válida la expresión contenida en dicho documento que habla del catalán como la lengua vehicular, eso sí, se cargó la expresión «y preferente», quedando igualada con el castellano de forma bastante clara (esto es, ambas son lenguas vehiculares, aunque solo se hable del catalán en ese punto, pues el castellano se menciona en el siguiente; el art. 6.2 deja claro el deber y derecho de conocer y usar tanto el castellano como el catalán… ¿y el aranés (occitano)? en ese valle y con menos poder, ya se sabe cómo va esto de los nacionalismos).
Los nacionalismos no españolistas ya hablaban de lengua vehicular desde antes, la propia ley de política lingüística de Cataluña (aprobada en 1998, con un gobierno nacional de derechas que no la recurrió al constitucional ni nada de eso), ya decía que el catalán era la lengua vehicular (luego, siempre añadían, también lo era el castellano). También tiene frases como: «Los niños tienen derecho a recibir la primera enseñanza en su lengua habitual, ya sea ésta el catalán o el castellano» (art. 21.2 de dicha ley; he mantenido la ortografía original), de hecho, cuando el gobierno autonómico ha perdido juicios ante padres y madres que se han quejado por no recibir la posibilidad de que sus hijos se eduquen en castellano o los casos en que se declaran nulos determinados decretos, viene no solo de la aplicación de la constitución (y de toda esa jurisprudencia constitucional, que viene desde principios de los ochenta con este tema) sino de que se está vulnerando la propia legislación autonómica. Esa ley tan mala de inmersión lingüística (mencionada por un partido como la que obliga a estudiar en catalán) es la que garantiza que se pueda estudiar en castellano en Cataluña (otra cosa es su cumplimiento real, pero esto como todas las leyes, si no hay voluntad de cumplir, no se cumple).
Pero, para que se vea que es un tema de nacionalismos, nadie se queja de la existencia de colegios bilingües con el inglés o francés como covehicular (de hecho, las administraciones públicas los potencian), pero sí de las que los idiomas en liza sean el castellano y uno autonómico.
La regulación que ha quedado en el texto de la LOMLOE es, a efectos prácticos, lo mismo con la palabra «vehicular» que sin ella, pero a efectos políticos, de discurso, la cosa cambia. Y es ahí donde se enfrentan las narrativas nacionalistas exigiendo que esté o que no esté. En la práctica, la obligación y protección con respecto al castellano está en la Constitución (ni la LOE ni la LOGSE tuvieron problema en no usar dicho término y de forma constante el TC recordó que el castellano tenía que estar presente, va de suyo), la LOMLOE tampoco necesita regular que el castellano es vehicular para que así lo sea.
Lo que es peor, todo intento de hacer un control desde el Estado de la garantía de dicha «vehicularidad», esté o no en el texto, será necesariamente inconstitucional; esto lo recordó el tribunal constitucional en el 2018 (en la sentencia mencionada), dicho control jerárquico, en materias compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas, está prohibido por la propia constitución (y señala la doctrina del propio tribunal remontándose a sentencias de 1983).
Esta es una guerra terminológica que tiene un trasfondo interesante pero en la práctica es totalmente soso, carente de profundidad.
Educación concertada
Vayamos un momento a 1985, un PSOE con la mayoría absoluta más grande que ha tenido ningún gobierno en este periodo en España se planteó el modelo educativo tras el franquismo (la anterior ley educativa de la democracia nunca entró en vigor) y se encontró con una realidad: no existía posibilidad física de cubrir con el sistema público la educación general que realmente quería aplicar dicho partido.
Así que aprovechó lo que había, el régimen de conciertos creado a la luz de la Ley General de Educación de 1970 (esto es, escuelas privadas que dan clases gratuitas por las que paga el Estado). Lo interesante es que se pasó de un sistema en que se pretendía que lo público fuera lo fundamental a uno en que lo privado podía ganar mucho espacio a través de estos conciertos. Al final, el modelo no era el planeado por el Estado, carente de competencias concretas, sino el de las CC. AA. (ojo, que es en el 2000 que las competencias sobre esto pasan a las comunidades en general, antes unas tenían y otras no), que cada una podía impulsar oferta pública o concertada según le viniera el viento. Por ejemplo, en el 2014, según un artículo en Magnet – Xakata, encontramos que la media nacional de alumnado en la pública era del 68 %, en ese momento tenemos comunidades como el País Vasco (51,1 %) o Madrid (54,9 %) muy por debajo de esa media, mientras que otras como Castilla – La Mancha (82,1 %) o Extremadura (80 %) se encontraban muy por encima.
Bajo una misma ley tan general como es la educativa (que marca mucho, pero no deja de ser solo un esquema general) se pueden desarrollar estrategias distintas, de hecho, se pueden hacer reformas en un sentido o en el contrario bajo el mismo paraguas (así pasó con las becas en la época de Wert, por recordar algo relativamente reciente, anterior a la LOMCE, que demuestra por dónde tiraba el gobierno de entonces -aunque es cierto que esto cae debajo de la legislación universitaria, no cubiertas por las mencionadas en este artículo, digamos que las becas pueden ser de una forma u otra bajo la misma ley, como pasaba antes del cambio con ese ministro y como pasó luego cuando se hizo una contrarreforma-).
Las cuotas son y fueron siempre ilegales. Además, algunos centros concertados no solo cobran algo que no deberían, sino que lo hacen por medio de entidades superpuestas (normalmente fundaciones) para permitir la desgravación fiscal de las familias, con lo que la ingeniería fiscal (y fraude, por tanto) está servida. Aún así, existen. Con lo que la concertada no es esa escuela gratuita que debería ser.
Además, la concertada está fuera de algunas obligaciones que tiene la pública (en términos prácticos, eso se ve en la diversidad de las aulas) a la par que se permite (y, por qué no decirlo, obliga) a tener mayor ratio de alumnado por aula (así pues, hay menos en la pública que en la privada, eso carece de sentido cuando debería tenerse un mismo criterio).
¿Qué hace esta LOMLOE con la concertada que está enfadando tanto? Lo primero, desde la concertada (sus directivas) se ve como un ataque directo al modelo, pero la LOMLOE no cambia mucho el panorama que actualmente funciona en la LOE. Es cierto que en el actual gobierno de España hay una sensibilidad mayor por la escuela pública (sobre todo en el ala más izquierdista, representada por Unidas Podemos) y se insiste en que la pública es fundamental, pero no es menos cierto que no se eliminan los conciertos, sí que se pasa a exigir un poco más a los centros concertados para que realmente atiendan a las necesidades públicas (como lo hace uno público, habida cuenta que está siendo financiada con el dinero de toda la ciudadanía). Esto es, se exige más corresponsabilidad.
Pero esto ya venía en la propia LOE (ley que se vio también como un ataque a la concertada, ¡y esta no ha dejado de crecer!, ¡vaya ataques más paupérrimos!). En la exposición de motivos de la LOE encontramos frases como: «[u]na de las principales se refiere a la distribución equitativa del alumnado entre los distintos centros docentes», «en última instancia, de que todos los centros, tanto los de titularidad pública como los privados concertados, asuman su compromiso social con la educación y realicen una escolarización sin exclusiones»… y es que un problema con muchos colegios concertados es que, de forma efectiva, «eligen» a su alumnado (normalmente poniendo trabas al alumnado que no desean, sean económicas u otras). Y eso está mal. Desde cualquier punto de vista social.
La LOMLOE deja mucho espacio al desarrollo autonómico (como viene siendo lo actual, la verdad). Pero hace algunas cosas curiosas, por ejemplo, se carga mucho de lo que fue la LOMCE en el tema de los conciertos, dos puntos importantes, por un lado, unas menciones bastante innecesarias al carácter propio y, por otro, este punto: «[l]as Administraciones educativas podrán convocar concursos públicos para la construcción y gestión de centros concertados sobre suelo público dotacional». Esta posibilidad no existía en la LOE y no era un problema, se introdujo en la LOMCE como parte de un esquema muy defendido por el Partido Popular sobre cómo desarrollar la educación (no es ya que se concierte con lo privado, es que lo público favorece lo privado de forma directa, cediéndole el terreno).
Otro punto importante es el cambio de un pequeño verbo (lo que comentaba antes del pulso conservador-progresista sobre la gestión de los centros), así donde la LOE original y la LOMLOE dicen que se garantizará «la participación de la comunidad educativa», en la LOMCE se garantizaba «la intervención de la comunidad educativa». El peso del poder es distinto, se puede intervenir de forma preceptiva pero no vinculante, pero no se puede participar así.
Se quejan en parte de una mayor intervención y, si vemos el texto sobre el proyecto educativo, es cierto que en la LOMLOE recogen una serie de puntos que antes no existían, al menos según cómo están puestos… e imagino que hablar de igualdad a algunas direcciones de centros (como los que segregan por sexo) les escueza. Las cosas como son.
Pero incluye cosas que sí benefician a la concertada, por ejemplo, la modificación de la disposición adicional vigesimonovena, donde se incluye que la valoración económica de los módulos de concierto realizada en la conferencia sectorial (donde está también la patronal de la concertada) sirva para el aumento presupuestario del sistema educativo. Decir esto de forma clara es incluir a la concertada en el panorama económico de forma directa.
Hablando de cosas positivas, a mí me parece importantísimo que se incluya la obligación por parte de los centros de enseñanza de tener medidas para compensar las carencias en la comunicación en castellano (o lengua cooficial), que es un problema que en los ochenta no existía pero que la LOE ya debió cubrir y no lo hizo correctamente. Las personas escolarizadas sin conocimiento del castellano están absolutamente desprotegidas en la actualidad, poner esa obligación en una ley orgánica es una necesidad. Esto en la pública o la concertada por igual.
Educación especial
Tanto el Partido Popular como Ciudadanos llevaban en su programa electoral el favorecer la elección de centro (ordinario o especial) por parte de los progenitores. En realidad, ¿cuántas veces hemos escuchado o hablado sobre la educación especial en España? Salvo personas directamente afectadas, ¿cuántas personas de su entorno sabían si existían o no estas escuelas?
La LOMLOE no propone el cierre de las escuelas especiales. Sí existe un pulso entre si la atención a las necesidades especiales debe estar o no dentro del sistema educativo ordinario, hay voces a favor y en contra y otras muchas que dejan claro un «depende» gigante (yo estoy en este punto). Una parte del gobierno está más por la inclusión plena en las escuelas ordinarias, otra por dejarlo todo tal cual… y eso se nota un poco en el texto.
Dentro de ese pulso, la LOMLOE lo que hace es potenciar el dotar de recursos al sistema ordinario, eso no significa desaparecer el especial. Creo que, en sí mismo, es positivo. Actualmente no hay un impulso real para que los centros ordinarios se adapten a las situaciones extraordinarias, de hecho, uno de los problemas es la atención a la diversidad (que en la LOMLOE se intenta constantemente cubrir), pero esto para que sea real (esto es, para que se permita la inclusión en la escuela ordinaria sin perjudicar la especial) debe pasar, necesariamente, por recursos y conocimiento; junto con todas las modificaciones en temas como la evaluación para permitir lo que ya se hace: adaptar dichas cuestiones a las necesidades especiales.
La LOMLOE no toca el art. 74.1 donde se incluye eso de «[l]a escolarización de este alumnado en unidades o centros de educación especial», vamos, básicamente el sistema sigue como hasta ahora, pero apoyando más a la escuela ordinaria para atender mejor a la población con necesidades especiales, que es exactamente lo que proponían formaciones que votan en contra de este proyecto y que dicen que la LOMLOE cerrará los centros de educación especial. Y consta que han leído el proyecto pues propusieron muchas enmiendas (de hecho, algunas enmiendas de estos grupos pasaban por dotar más recursos a los centros especiales como método de inclusión).
Hablando de esto, la LOMLOE incluye una interesante coletilla: se da a los centros de educación especial «la función de centros de referencia y apoyo para los centros ordinarios» en esa atención a la diversidad.
La elección real y favorable para los y las menores pasa necesariamente por opciones reales, si ante unas necesidades especiales solo se puede acudir a los centros de atención especial, dicha elección no existe (además, esos centros son escasos en comparación con la red ordinaria), si en la red ordinaria se puede dar mejor cobertura a estas necesidades, la sociedad en su conjunto gana (pues se visibiliza la participación de estas personas en el sistema ordinario). Por supuesto, no en todos los casos esto es posible y, sin la menor de las dudas, los centros especiales tienen una función esencial en el sistema. Pero no pueden ser «el único sitio» para escolarizar a una persona y que todo en los centros ordinarios sean apaños sin un plan y forma de atender bien realizado.
EXCURSO: está circulando una captura del programa electoral del partido verde de extrema derecha de 2015 (haciéndolo pasar por el de las últimas elecciones) donde ese partido filofascista pide la eliminación de las escuelas especiales; es cierto que dicha formación nunca ha explicado el cambio ideológico sobre esos centros (en las dos elecciones posteriores simplemente no hay menciones sobre los centros especiales; es que cambiaron de un programa amplio a uno de 100 medidas), pero no podemos pedirle que cumplan un programa que no es el actual (mejor que no puedan cumplir ninguno de los que tienen) o que tengan coherencia con ese programa (vamos, se puede cambiar de opinión).
La ruptura del pacto constitucional
No importa qué haga o deje de hacer este gobierno de coalición, si a las derechas de ámbito estatal no les gusta, se tacha de ruptura del pacto constitucional, del régimen del 78 y mil historias.
Es cierto que esta ley no tiene todo el apoyo que debería (sobre todo fuera del Congreso de los Diputados), pero no podemos obviar que obtuvo los votos favorables de «PSOE, Unidas Podemos, ERC, PNV y Más País», mientras que votaron en contra «PP, Vox, Ciudadanos, UPN, Coalición Canaria, el PRC y la CUP» y se han abstenido «PdeCat, JxCat , Bildu, BNG, Nueva Canarias y Teruel Existe» (todas las citas del artículo de Maldita), en números: 177 síes, 148 noes y 17 abstenciones. Pero hagamos un repaso:
La LODE (1983) se aprobó, básicamente, con los votos de socialistas y CiU y en contra con el grupo Popular (AP-PDP), el PNV y UCD, la abstención del resto de la cámara (contando 3 del PSOE despistados, por lo visto). Curiosamente, ya en esa época el debate se centró en la «libertad de cátedra, libertad de elección de centros, poderes de los consejos escolares y financiación de los centros concertados» (noticia de El País de 1983), ¿les suena?
La LOGSE (1990) contó con un amplio apoyo de la cámara… básicamente todos los grupos menos el PP (y la abstención de Unión Valenciana). Es, posiblemente, la ley educativa con mayor apoyo.
La LOCE (2002), por su parte, obtuvo 182 a favor y 131 en contra, aunque a favor solo votaron el PP y CC, en contra todas las demás formaciones presentes. Esta ley no llegó a tener aplicación real, pues su calendario se paralizó en el 2004 (cuando ganó el PSOE) y comenzó la reforma que acabaría con la LOE.
Hablando de ella, La LOE (actual ley básica, 2006), tras el trámite del Senado, fue votada a favor por PSOE, IU, ICV, ERC, PNV, CC y EA, votó en contra el PP y se abstuvo CiU.
Por último, la LOMCE (2013)fue aprobada exclusivamente por el PP (como nos recuerda ABC), es que ni siquiera sus socios más preferentes (UPN) votaron a favor (siendo el único grupo que se abstuvo). ¿En contra? El resto del hemiciclo.
¿Por qué esta LOMLOE «rompe» más el «pacto constitucional» que las anteriores reformas? Aunque en votos tenga menos que la LOMCE, en pluralidad de participantes se la lleva de calle (la LOMCE, como la LOCE, se fundaron en las mayorías absolutas del PP). Lo único que es cierto es que el PP y el PSOE nunca se han puesto de acuerdo en una ley educativa y que al PP le cuesta encontrar apoyos para sus proyectos (aunque ahora podría tenerlos sin dificultad en dos formaciones, las que le acompañan en los noes actuales).
Consideraciones finales
Me fastidia muchísimo escribir cosas como esta que parece que defienden un modelo escolar en que en realidad no creo (ya saben por dónde pateo, en realidad; otras veces me he quejado más «dentro del sistema»), pero me friega aún más determinados argumentos que veo blandir que, más allá de politiqueos vanos, se refieren a cosas no del todo ciertas.
No digo que esta sea una reforma buena, aún no me leo esta «Ley Celaá» al detalle (solo los puntos de los que quería hablar y unos pocos más para contexto; a todo esto, acá un PDF con la reforma aprobada en el Congreso), tampoco lo fue la LOE, pero sí sé que entre la LOE y el engendro que salió tras la LOMCE, pues de calle apuesto por la LOE (igual que la LOE era mejor que la LOCE), así que la LOMLOE, que se acerca más al espíritu de la LOE y se aleja de la LOMCE, me parece, como punto de partida, más aceptable que la situación actual; también digo que algunos de los problemas de la educación ni se plantean en estas reformas y sistemas.
Todo lo bueno de la ley será papel mojado si desde las autoridades educativas hasta la última persona del centro escolar más pequeño no se toman en serio potenciar esa educación tan al filo de lo imposible, si no colaboramos todas y todos en ese esfuerzo que es educar desde la propia sociedad. (Y esto es aplicable también para todo lo bueno que pudo tener la LOMCE también).
Qué cursi…
No me resisto a acabar así, voy a poner con un ejemplo lo que digo antes: con las medidas por el Covid-19, las indicaciones de qué se puede hacer y qué no en el aula han hecho que muchísimos y muchísimas docentes tengan que volver a clases más o menos magistrales, evitando muchas de las prácticas, metodologías y demás que empleaban; otras personas no han notado la diferencia entre dar clases durante la era pre-Covid y la situación actual. No importa qué diga la ley, si la clase se da igual, nada cambiará (de ahí que vuelva a poner esa viñeta de 2016).